Куда приведут закоулки нового армянского конституционного законодательства

9 апреля, согласно конституционной процедуре, официально вступил в должность избранный парламентом четвертый президент Республики Армения Армен Саркисян. И практически в тот же день один из популярных в Армении интернет-ресурсов начал публикацию обширного расследования под названием «Бизнес-деятельность нового президента Армении: компании в Европе, России, США, Китае, Индии, странах СНГ и офшорных зонах». Размах этой деятельности, конечно, впечатляет, однако с другой стороны – участие нового главы государства, полномочия которого являются, по большому счету, церемониальными (впрочем, есть и нюансы, о которых мы еще скажем), в разнообразных бизнес-схемах ни для кого особым секретом не является. Да и для постсоветских просторов и не только для них совмещение предпринимательской и государственной деятельности (напомним, длительное время Армен Саркисян был послом Армении в Лондоне) – скорее правило, нежели исключение. Здесь, как представляется, не менее важно другое. Например, никто не доказал, что новый президент не являлся до 2014 года гражданином Великобритании и не является таковым до сих пор. Издания «Айкакан жаманак» и «Грапарак» обнаружили, что Армен Саркисян в 2013 году числился в регистре избирателей Великобритании, то есть был подданным Ее Величества, не обладая, таким образом, необходимым для избрания на высокий государственный пост цензом оседлости. Не исключено, что это и некоторые другие обстоятельства могут стать не вполне благоприятным фактором внутриполитических процессов в Армении, стимулирующим протестную активность.

Накануне 17 апреля, протестуя против избрания Сержа Саргсяна главой правительства, сторонники не замеченного в бессребреничестве Никола Пашиняна перекрыли движение на проспекте Маштоца, улице Саят-Нова и проспекте Баграмяна (сплетение транспортных артерий в центре Еревана). Кроме того, шествия прошли не только в столице, но и в других городах страны, а также автопробег из Еревана в Цахкадзор – к месту собрания верхушки правящей Республиканской партии. В том, что протестные акции будут продолжаться и далее, сомневаться не приходится – для этого достаточно окинуть взглядом постсоветскую армянскую историю, изобилующую массовыми акциями, включая массовые акции уличной оппозиции, оспаривавшей итоги нескольких президентских и парламентских выборов. И их сравнительно немногочисленный характер накануне голосования по кандидатуре премьер-министра вряд ли должен вводить кого-либо в заблуждение. Социологические замеры различных западных структур четко свидетельствуют о, мягко скажем, невысоком рейтинге доверия к основным государственным институтам, за исключением разве что армии и Церкви. С назначением в 2016 году премьер-министром Карена Карапетяна несколько подрос уровень доверия к правительству, и достигнутые в 2017 году экономические успехи, казалось бы, настраивают на позитивный лад, хотя они еще не сказываются непосредственно на непростой повседневной жизни большинства граждан. В новом правительстве Карен Карапетян, скорее всего, займет должность первого вице-премьера, ответственного за социально-экономический блок, в то время как силовая составляющая будет находиться в сфере ведения премьер-министра. Особое место в новой конструкции армянской власти займет Совет национальной безопасности, куда, кстати, не войдут ни президент, ни глава парламента. Кроме того, в конце марта вступили в силу законы о структуре и деятельности правительства, а также законы о полиции и Службе национальной безопасности. Если ранее численность полицейских утверждал кабинет министров, то теперь это станет прерогативой главы правительства, который отныне предлагает кандидатуры глав полиции и СНБ, их заместителей, присваивает высшие офицерские звания. Президенту отводится техническая роль – подписание в трехдневный срок проектов указов о назначении или увольнении, а также о присвоении званий, дополненная, однако, неким подобием «системы сдержек и противовесов», весьма, впрочем, мудреной.

По мнению некоторых наблюдателей, передача контроля над полицией и спецслужбами премьер-министру Армении в новой структуре правительства свидетельствует о том, что Серж Саргсян сохранит неограниченную власть в стране. Аналогичного мнения придерживаются также авторитетные инструменты влияния под маской «правозащитных организаций», такие как Freedom House. 11 апреля эта структура, почему-то измеряющая уровень свободы в разных странах мира, опубликовала очередной доклад «Страны переходного периода – 2018», в котором назвала Армению страной, «двигающейся в негативном направлении», иными словами – в сторону авторитаризма. Особое внимание авторов доклада привлекло возможное продление правления Сержа Саргсяна, за время президентства которого, по их мнению, снизился некий «индекс демократизации» Армении, не добившейся прогресса ни в обеспечении прозрачных выборов, ни в сферах справедливости, свободы печати или прав человека. Наихудший результат был зафиксирован в сферах демократического управления и избирательных процессов.

Выводы Freedom House, очевидно, содержат в себе серьезный посыл армянским властям, активно продвигавшим конституционную реформу в тесном взаимодействии с рядом европейских якобы неправительственных организаций, специализирующихся на юридическо-технической помощи «странам третьего мира». Очевидно, тема «соблюдения прав человека» и более конкретно – лиц, выражающих активное недовольство политикой властей, будет и впредь использоваться в качестве рычага политического давления. Так, министра юстиции Армении Давида Арутюняна удивляет странный, казалось бы, факт – затронув тему группы «Сасна Црер», американские правозащитники ничего не говорят о том, что эта группа совершила вооруженное нападение. Между тем, если обратиться к опыту вмешательства во внутренние дела других стран, в частности на Ближнем Востоке, то подобная практика вряд ли должна вызывать удивление.

Вышеупомянутые собрания и протестные акции части уличной оппозиции, активно высказывающейся против будущего премьер-министра, вынудили полицию Армении указать на недопустимость нарушения общественного порядка, препятствования движению транспорта и пешеходов. Несмотря на то, что ситуация полностью находится под контролем властей, современная армянская действительность предоставляет множество поводов к выражению несогласия с теми или иными действиями властей. А это, в свою очередь, может быть использовано в самых разных целях, в том числе – для проверки новой конституционной схемы, что называется, «на прочность», что таит в себе определенные риски. Так как единственные оставшиеся общенациональные выборы – это выборы парламента, то, к примеру, гипотетическая перетасовка партий большинства в случае актуализации темы досрочных выборов теоретически может привести к смене главы правительства или каким-либо неожиданным последствиям. Определенные коллизии, в том числе и в вопросах внешней политики, могут создать и противоречивые нормы относительно проведения общенародных референдумов. В частности, согласно пункту 1 статьи 205 Основного Закона, «вопросы, касающиеся членства Республики Армения в надгосударственных международных организациях, а также изменения территории Республики Армения, решаются посредством референдумов». Между тем, согласно предполагаемой новой редакции конституционного закона «О референдуме», для его проведения по общественному требованию необходимо 200 тысяч подписей избирателей. Законом устанавливается порядок его организации и круг вопросов, которые референдуму не подлежат, а именно: оборона и госбезопасность, амнистия, госбюджет, налоги, административно-территориальное деление страны, аппарат правительства, конституционные законы. Кроме того, если 50 тысяч граждан обращаются в парламент с гражданской инициативой с требованием принять некий закон, то Национальное Собрание может ее принять или отклонить. Помимо этого, не до конца понятного порядка действий парламента, здесь возникает еще одна коллизия, которую признают сами «демиурги» конституционных изменений. Согласно законопроекту «О референдуме», решение о его назначении будет принимать президент Армении. А что будет, если он этого не сделает? В таком случае возникает тупик, заявил 23 марта в парламенте Армении в ходе обсуждения этого вопроса первый заместитель министра юстиции Артур Ованнисян. Для восполнения данного пробела в законопроект добавлено следующее положение: если президент Армении не назначает референдум, то через некоторое время он все-таки назначается. «В ряд вопросов, которые выносятся на референдум, мы добавили пункт по внесению поправок в законопроекты, принятые на референдуме, поскольку Конституция предусматривает, что законы, принятые референдумом, могут быть изменены только через референдум. В ряд же вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум, добавили законопроекты по внесению изменений в законы, принимаемые через референдум, если с момента принятия закона не прошло одного года. Это также конституционное положение. В Конституции говорится: если закон принят референдумом, то в него может быть внесено изменение только через год», – рассказал чиновник.

Как все это будет работать – покажет время. Создается впечатление, что и здесь по крайней мере некоторые законодательные новеллы могут быть использованы в самых разных целях, в том числе – с далеко идущими последствиями. Так, в ходе заседания постоянной комиссии Национального Собрания Армении по государственно-правовым вопросам депутат от оппозиционной фракции «Елк» (о ее бурной деятельности, нацеленной на выход Армении из Евразийского экономического союза, неоднократно писали авторы «Ноева Ковчега») Эдмон Марукян задал вопрос о возможности проведения референдумов касательно международных соглашений. «Что будет, если возникнет гражданская инициатива относительно проведения референдума для того, чтобы, к примеру, узнать, хотят ли граждане Армении остаться в Евразийском экономическом союзе или нет? Ведь в будущем могут сформироваться новые структуры. Ограничивается ли право гражданского общества по вопросу инициирования подобного процесса?» – поинтересовался господин Марукян, добавив, что подобных ограничений у граждан не должно быть, поскольку по Конституции РА подобные вопросы решаются на референдуме и в Конституции не говорится о том, что право на инициирование референдумов есть только у правительства. В ответ Артур Ованнисян, которого мы уже цитировали выше, отметил, что по проекту закона «О международных соглашениях» участие в наднациональных международных организациях, а также заключение, аннулирование или трансформация международных соглашений об изменении территории РА будет решаться посредством референдумов: «В данном случае речь идет о международном процессе. В законе говорится, что решение по предложению правительства Армении принимает Национальное Собрание РА. Здесь налицо беспрецедентное право правительства обратиться в парламент по вопросу проведения референдума на подобную тему». Несколькими днями ранее зам. министра иностранных дел Шаварш Кочарян заявил, что новый законопроект о международных соглашениях преследует две цели – обеспечение реализации конституционных изменений в Армении и оптимизацию процесса заключения данных договоров. Согласно предлагаемым регулировкам, президент страны сможет утвердить, приостановить или аннулировать международные соглашения только на основании предложения правительства. Кочарян также заметил, что членство Армении в наднациональных международных организациях, а также заключение, аннулирование или трансформация международных соглашений об изменении территории РА будет решаться посредством референдумов. Международные соглашения будут представляться на обсуждение правительству лишь после процедуры внутригосударственного согласования.

На это надо заметить, что далеко не во всех национальных конституциях присутствуют нормы, допускающие изменение национальной территории путем референдума. Пока не совсем понятно, на какой форс-мажор ориентирована вышеупомянутая норма статьи 205 в части «изменения территории Республики Армения». Воздержимся на этот счет от каких-либо догадок и предположений, хотя в этой связи вспоминаются некоторые геополитические прожекты, активно обсуждавшиеся с подачи одиозных экспертов в 1990-х и начале 2000-х годов. Обратим внимание на другое, не менее важное, на наш взгляд, обстоятельство: создается впечатление, что из-за нестыковок в тексте Конституции 2015 года парламент может создать прецедент ее изменения без проведения референдума, пусть пока речь идет скорее о символических (но от того не менее важных) вопросах, таких как статус почетных званий и высоких государственных наград. Возникающие правовые коллизии (а в том, что они последуют, причем в значительном количестве, сомневаться не приходится) призван решать заработавший с 9 апреля Высший судебный совет во главе с опытнейшим армянским политиком и правоведом, бывшим главой Конституционного суда Гагиком Арутюняном. В то же время упомянутое выше недоверие со стороны части общества по отношению к государственным институтам распространяется, к сожалению, и на судебную систему, активное реформирование которой еще вряд ли завершено.

Обговаривая условия своего выдвижения на пост премьер-министра, Серж Саргсян упомянул о «передаче опыта молодым лидерам», что рассматривается как «крайне важная на сегодня задача». Этим сделана недвусмысленная заявка на обновление правящих элит, в том числе – за счет новой генерации политиков, карьерное становление и рост которых проходил уже в постсоветский период и зачастую был обусловлен обучением и подготовкой в различных западных образовательных центрах. Именно им предстоит искать пути решения острых проблем, с которыми сталкивается современная армянская государственность, что сложно представить без консолидации общества для решения общенациональных задач. Известный британский эксперт Томас де Ваал осторожно надеется на дальнейшую «диверсификацию» внешней политики Армении, однако стандартные ссылки на улучшение инвестиционного климата и поддержку гражданского общества при дальнейшем сближении с Западом выглядят не вполне убедительно. Приоритетной задачей для Еревана остается достойное решение карабахского вопроса, и ее решение тесно связано с укреплением обороноспособности страны и консолидацией общества, на что еще раз указал министр обороны Виген Саргсян: «Защита страны не может быть возложена на плечи части общества или быть оторванной от государства в целом. Мы поняли, что это – образ жизни всей государственной системы, это и есть стержень наших дальнейших шагов, всех программ, которые мы воплотим в жизнь и как нация-армия будем готовы к защите нашей страны».

Это замечание представляется очень важным в контексте не только карабахского конфликта, но и драматических событий на Ближнем Востоке, непосредственно затрагивающих национальные интересы Армении и безопасность местных армянских общин. В ночь с 13 на 14 апреля США, Франция и Великобритания нанесли массированные ракетные удары по сирийской территории, чему предшествовала острая информационная пикировка Вашингтона и Лондона с Москвой и Тегераном. Стремление западных, как выразился один из экспертов, «врагов-партнеров» максимально осложнить для России взаимодействие с соседними государствами теоретически может привести к очередной военной эскалации не только в Донбассе, где она стала фактом, но и вокруг Нагорного Карабаха. Своими авантюристичными и безрассудными действиями американский лидер резко повышает степень непредсказуемости международных отношений. Их хаотичный характер будет усугубляться и далее, что в условиях неурегулированности нагорно-карабахского конфликта требует надежных гарантий безопасности, обусловленных участием Еревана и тесным военно-политическим партнерством с Москвой.

Будем надеяться, что при новой конституционной схеме распределения властных полномочий Армении будет удаваться обходить опасные внешнеполитические рифы в условиях усиливающейся глобальной и региональной турбулентности.

Андрей Арешев, Москва