Конституционная реформа и подводные камни российско-армянских отношений

Согласно предлагаемой схеме, парламентские выборы будут проходить лишь по пропорциональной системе. Президент Армении должен избираться сроком на семь лет (вместо нынешних пяти) не общенациональным голосованием, а собранием выборщиков, состоящим из депутатов парламента и избранных делегатов местных общин, равных по численности количеству парламентариев.

Для выдвижения кандидата в президенты необходимы голоса минимум 20 процентов части выборщиков. Президентом избирается кандидат, набравший минимум 60 процентов голосов. Если в первом туре ни одному из кандидатов не удается набрать необходимое количество голосов, объявляется второй тур с участием всех кандидатов из первого тура, но для победы уже необходимо набрать не менее половины голосов выборщиков. В случае же, если ни одному кандидату не удается набрать необходимое количество голосов и в этот раз, объявляется третий тур, в котором участвуют 2 кандидата, набравшие наибольшее количество голосов во втором туре: победителем становится набравший максимальное количество голосов кандидат. Такая вот замысловатая процедура…

При этом президент Армении является главой государства, воплощает национальное единение и следит за соблюдением Конституции и не может быть членом какой-либо партии. Он получит право на назначение послов и присуждение дипломатических статусов, командующих вооруженными силами и присуждение воинских званий из числа кандидатов, предложенных премьер-министром. Один и тот же человек может быть избран на должность президента только один раз (в отличие от премьер-министра и главы парламента).

Далее проектом конституционных реформ высшим органом исполнительной власти провозглашается правительство, которое разрабатывает и осуществляет внутреннюю и внешнюю политику на основе своей программы. На правительство возложено также общее руководство системой государственного управления. Вооруженные силы подчиняются правительству, а Верховным главнокомандующим ВС в особый период является премьер-министр.

Согласно проекту, президент обязан назначить премьер-министром кандидата от партии или партийного блока, победивших на парламентских выборах. При этом если парламентские силы не смогут договориться по кандидатуре главы правительства, то Национальное собрание будет распущено.

Кроме того, проектом устанавливается, что избираемое на пять лет Национальное собрание (однопалатный парламент) состоит как минимум из 101 депутата (вместо нынешних 131). В законодательном органе планируется предоставить места для представителей национальных меньшинств. Странное впечатление оставляет положение, согласно которому при отсутствии по итогам выборов стабильного большинства в парламенте предлагается провести второй тур, в котором будут участвовать две партии, получившие максимальные голоса.

Проект предполагает закрепить за гражданами право на организацию референдума, которое может реализовываться и тогда, когда Национальное собрание уже приняло закон, но оппозиционные силы считают, что он не исходит из интересов общества. Вступление в силу такого закона должно быть приостановлено до результатов референдума. Очевидно, что реализация этого и других положений потребует принятия еще целого ряда законодательных актов. Впрочем, выглядит все это весьма неопределенно...

Сообщается, что обнародованный проект стал итогом в том числе интенсивных консультаций армянских юристов с коллегами из Венецианской комиссии и из различных европейских стран. Таким образом, оправдывается предположение представителя партии «Дашнакцутюн» Армена Рустамяна, пообещавшего, что в 2017 году выборы пройдут по измененной схеме: «В 2017 году нужно добиться того, чтобы все изменения были претворены в жизнь и чтобы был избран новый парламент с новым статусом, и в 2018 году уже президентских выборов не будет».

Если осенью большинство депутатов армянского парламента одобрят предложенный им проект реформы государственного управления, то не позже весны 2016 года в соответствии с международными демократическими нормами будет проведен общенациональный референдум. Еще в мае профильная комиссия заявила об окончательном политическом и экспертном выборе в пользу парламентской формы правления в Армении. Как и предполагалось, каких-либо существенных отступлений от этого политического проекта, который оценивался рядом наблюдателей как имеющий внешнее происхождение, уже не предвидится.

Ранее, в первых числах марта, глава Конституционного суда Армении Гагик Арутюнян представил процесс конституционных реформ в стране послу США Ричарду Миллсу.

Напомним, в середине 2000-х годов Конституция страны была обновлена в первый раз.

По мнению экспертов, реформированный Основной закон стал более сбалансированным, однако некоторые проблемы, относящиеся, например, к работе органов местного самоуправления и судебной системы, сохранились. Однако тогда, при втором президенте Роберте Кочаряне, принцип системы управления страной (а именно президентско-парламентская республика) остался неизменным.

Сегодня Армения приближается к очередному политическому циклу, аналогичному 2007-2008 гг., когда заканчивается срок второй легислатуры действующего президента. Согласно Конституции, он не может выдвинуть свою кандидатуру на третий срок, и Серж Саргсян уже делал заявления о том, что не намерен возглавлять как правительство, так и Национальное собрание. Соответственно, остается должность «генерального секретаря» правящей партии, которая, очевидно, рассчитывает на успех в 2017 году.

В середине марта стало известно, что на обсуждение Национального собрания было вынесено два пакета конституционных реформ, один из которых предусматривал переход к парламентской системе правления, а другой представлял собой усовершенствованный вариант действующей полупрезидентской системы, с более артикулированной ролью премьер-министра, а не спикера парламента. Как видим, в конечном итоге выбор был сделан в пользу второго варианта.

Здесь уместно вспомнить некоторые грани конституционного процесса. Так, профильная комиссия по конституционным реформам была утверждена 14 октября 2014 года, а затем была опубликована и концепция самих реформ. Это происходило на фоне массовых митингов, проводимых «Процветающей Арменией», «Армянским национальным конгрессом», «Наследием» и некоторыми другими организациями. Участники митингов отрицали необходимость конституционной реформы как таковой, указывая на наличие у страны куда более серьезных проблем. Более того, они считали инициированный властями процесс по изменению Основного закона страны «попыткой воспроизводства власти». По словам первого президента Левона Тер-Петросяна, «после сотен негативных откликов лишь глупец или притворяющийся глупцом поверит и попытается уверить других, что режим инициировал эти изменения не с целью воспроизводства собственной власти, а только и только исключительно во благо страны и народа». И сегодня распространено мнение, что речь в действительности идет о попытке приспособить проект конституционных преобразований к целям и задачам, которые носят скорее более конъюнктурный, групповой, если не личный, характер. Не говоря уже о возникновении опасного прецедента внесения изменений в Конституцию, исходя из целей и задач той или иной фракции правящих элит.

Конечно, митинговая активность тогдашней «актуальной оппозиции» (которая ныне усилиями властей таковой уже не является, освободив улицы для разношерстных групп «гражданских активистов») осталась без внимания. Именно в октябре прошлого года концепция конституционных реформ получила одобрение Венецианской комиссии. Одобрив в целом подходы армянских властей, европейские эксперты обратили внимание на то, что «...определенные альтернативы, такие как выбор в пользу системы парламентского правления, содержат также политическую составляющую, что необходимо широко обсудить в стране». И далее: «Люди, которые до сих пор привыкли к прямым выборам президента республики, могут чувствовать себя лишенными права голоса. Если будет введено подобное изменение, то электорат и гражданское общество должны быть надлежащим образом информированы о причинах». Содокладчики Парламентской ассамблеи Совета Европы немец Аксель Фишер и британец Алан Милн также приветствовали решение властей Армении выявить системные недостатки посредством конституционных реформ. Одновременно они вынуждены были признать, что политические силы имеют диаметрально противоположные точки зрения в вопросе реформ, в особенности касающихся изменения системы правления и перехода от полупрезидентской к парламентской системе.

Попытки консолидации политического поля страны были предприняты в ходе июньской встречи президента с лидерами парламентских партий («Процветающая Армения», «Оринац еркир» и АРФ «Дашнакцутюн»). Дашнаки являются последовательными сторонниками трансформации системы управления. Более того, в обмен на свою поддержку конституционных реформ «Дашнакцутюн» готов войти в парламентскую коалицию с правящей Республиканской партией Армении. Ослабленная февральскими пертурбациями «Процветающая Армения», согласившись участвовать в обсуждении проекта, в то же время устами своего лидера Наиры Зограбян выступает против изменения системы правления страной. Партия «Оринац еркир» заняла выжидательную позицию. Единственная парламентская политическая сила, не приглашенная на встречу с президентом – «Армянский национальный конгресс» (АНК) – своей резко негативной позиции не изменил. «Переходом к парламентской системе правления решается только эта задача – устранить требование Конституции о том, что один и тот же человек не может избираться больше двух раз подряд», -?полагает руководитель парламентской фракции АНК Левон Зурабян.

Разработчики новшеств обвинения в «воcпроизводстве власти» отвергают. Член экспертной комиссии по конституционным реформам, доктор юридических наук Геворг Даниелян обращает внимание на то, что «парламентарная система может считаться единственно приемлемой, если экспертная комиссия предложит разумную процедуру назначения Верховного главнокомандующего, круг его обоснованных полномочий и в целом бесперебойную и предсказуемую систему военных структур. Все это было сделано и получило одобрение. В конечном счете, парламентарную систему правления выбрали и те страны, которые тоже находятся в военном состоянии. Их опыт тоже был подробно изучен и учтен».

Можно предположить, что власти Армении предпримут все необходимые усилия к тому, чтобы консолидировать политическое поле страны, используя в качестве аргумента мандаты в парламенте будущего состава (это относится не только к «действующим» парламентским партиям, но и к тем, кто стремится таковыми стать). Обсуждение проекта в парламенте будет синхронизировано по времени с началом очередной «горячей» политической осени – и это притом что и лето не является особенно спокойным. Неустойчивость социально-экономической ситуации, рыхлое партийное поле и качественно новая роль административного аппарата в системе власти увеличивают возможности влияния на страну извне. В этой ситуации вполне закономерен вопрос о принципах формирования управленческого аппарата в Армении. Здесь имеется явная тенденция к тому, что многие будущие высокопоставленные гражданские служащие учатся и стажируются в США, Великобритании и в других странах Запада. В частности, весьма представительным является контингент будущих чиновников, призванных работать в банковской и финансовой сфере, а также среди обучающихся государственному менеджменту, внешней политике и управлению муниципальными образованиями.

Наличие значительного количества выпускников западных вузов в кабинетах власти создает некоторые предпосылки к лоббированию ими интересов не Армении, а страны обучения. Здесь не надо искать какой-либо конспирологии, ибо подобного рода примеры хорошо известны и в России – в Москве и различных регионах. Однако в случае Армении речь идет о вопросах геополитического характера и внешнеполитической ориентации. И вряд ли кто-то будет спорить с тем, что целью внешних игроков является изменение этого вектора по таким важным направлениям, как урегулирование нагорно-карабахского конфликта, членство Армении в Евразийском экономическом союзе, ОДКБ, условия нормализации армяно-турецких отношений, пребывание на территории страны российской военной базы. Изначальная безуспешность любых попыток наметить контуры «евроатлантической» системы безопасности Армении вовсе не означает того, что попытки дискредитации России как основного гаранта безопасности Армении не будут продолжены. Не говоря уже о том, что «полицентричная» система власти, отдельные ветви которой будут до бесконечности делить полномочия и не соглашаться друг с другом, способна породить управленческий хаос, усугубляя и без того сложную социально-экономическую ситуацию в стране. Более того, даже тактических задач проект конституционных изменений может не решить, так как механизмы давления на власти той или иной страны в современном политтехнологическом арсенале весьма разнообразны…

«Я все еще хорошо не представляю, как предлагаемая модель будет безоговорочно гарантировать два важнейших компонента: внешнюю и внутреннюю безопасность страны и устойчивость системы управления», – заявлял президент Армении еще в марте, утверждая общую концепцию поправок в Основной закон страны. Представляется, что и сегодня, несмотря на интенсивный характер обсуждений и исходя из текста представленного проекта, ответ на этот вопрос не вполне ясен. Скорее всего, вопреки бодрым заявлениям, процесс конституционных изменений не свободен от нестыковок и шероховатостей. Впрочем, предвидеть даже ближайшие последствия планируемых нововведений крайне затруднительно. Если интересам США прогрессирующий «политический плюрализм» на постсоветском пространстве, как минимум, не противоречит, то в России на этот счет могут быть разные мнения. О скептической позиции Москвы по вопросу конституционных изменений неоднократно писали и многие армянские издания, обращая внимание на то, что взаимодействовать с одним политическим центром более удобно, нежели со сложносоставным Национальным собранием и стоящим за ним госаппаратом.

Венецианская комиссия довольна ходом конституционных реформ. Остались только, чтобы ими остались в конечном итоге довольны и жители Армении, которых нововведения непосредственным образом коснутся.

Андрей Арешев