«Благие цели» ОБСЕ для Южного Кавказа
Политика
Просмотров: 7601
6-7 декабря 2012 года в Дублине прошел ежегодный министериал (уже 19-й по счету) стран – членов ОБСЕ (Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе). Традиционно на форумах такого рода решаются организационные вопросы. Не стал исключением и министериал в ирландской столице. Главным его итогом было утверждение нового председателя ОБСЕ. С 1 января 2013 года в этом качестве Украина сменит Ирландию.
Однако, помимо процедурных вопросов, декабрьский форум запомнится также попытками придать Организации новую политическую динамику. По справедливому замечанию британского эксперта Денниса Саммута, ОБСЕ «заработала себе сомнительную честь, будучи наименее прозрачной международной или региональной организацией в Европе». Впрочем, и на это можно было бы закрыть глаза, если бы не отсутствие зримых результатов в деятельности Организации. Самый наглядный пример – это роль ОБСЕ в событиях «августовской войны» 2008 года. Складывалось ощущение, что структура, ориентированная на обеспечение безопасности и сотрудничества, в реальности ограничила свою функцию ролью пассивного наблюдателя, не способного ни адекватно донести, ни защитить свою точку зрения. Между тем до сих пор вопрос о миссии ОБСЕ в зоне грузино-осетинского конфликта не получил своего позитивного решения. Все вопросы внутри Организации решаются на основе консенсуса. И хотя это позволяет в сложных и конфликтных ситуациях учесть мнение меньшинства (в случае с Южной Осетией в таком критическом меньшинстве оказалась Россия, которая сопротивлялась мнению всех остальных стран – членов ОБСЕ), в то же самое время это заметно снижает политическую мобильность.
В Дублине министры иностранных дел стран, входящих в Организацию, инициировали процесс «Хельсинки+40». Непосредственным поводом для выработки своеобразной «дорожной карты» для активизации ОБСЕ стал предстоящий в 2015 году 40-летний юбилей с момента подписания Заключительного акта знаменитого Совещания в Хельсинки. Предполагается больший уровень координации усилий трех будущих председателей (соответственно Украины, Швейцарии и Сербии), а также выработка конкретных предложений по реорганизации работы Организации в целом. Как говорил в свое время Никита Хрущев, «цели ясны, задачи определены». Но насколько реальны изменения? В какой мере динамика внутри ОБСЕ сможет повлиять на ситуацию на Южном Кавказе, прежде всего на урегулирование этнополитических конфликтов?
Ответы на эти вопросы было бы целесообразно начать с краткого рассмотрения интересов и возможностей нового председателя и его будущих сменщиков. У Украины, в отличие от большинства стран – членов ОБСЕ, намного больший опыт по части постсоветской геополитики. Во-первых, внушительны ее политико-географические ресурсы. Население Украины составляет чуть больше 46 миллионов человек (пятое место среди всех европейских стран). Площадь же страны – это 5,7% всей европейской территории. Украина граничит с несколькими странами – членами ЕС и НАТО (Польша, Румыния, Венгрия и Словакия), а также имеет большую границу с Россией, а ее территория является транзитной для поступления российского газа на европейский рынок. Добавим к этому включенность украинской дипломатии в урегулирование приднестровского конфликта (у Украины 405 километров общей границы с непризнанным Приднестровьем).
Наряду с Москвой Киев является гарантом урегулирования молдавско-приднестровского конфликта и участником переговорного формата «5+2». Заметим, что в этой части бывшего СССР интересы Украины и России хотя и имеют свои отличия, но резко не расходятся. Так, Москва в 2005 году выражала готовность к обсуждению и взаимодействию по т.н. «плану Ющенко» для Приднестровья. И украинские, и российские руководители высказывали заинтересованность в мирной смене власти в Тирасполе и в уходе многолетнего лидера непризнанной республики Игоря Смирнова. Во-вторых, в других частях Черноморского региона и Кавказа у Украины есть собственные амбиции, не совпадающие с интересами Москвы. В особенности это относится к Грузии и в меньшей степени к Азербайджану.
В апреле 2013 года исполнится 20 лет с того момента, как Украина и Грузия подписали «Договор о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи». Этот документ был одним из первых актов подобного рода, подписанных между бывшими союзными республиками. Официальный Киев не раз выражал готовность направить украинские миротворческие силы в зону грузино-абхазского конфликта, неизменно подчеркивая при этом, что такое решение будет принято лишь при наличии соответствующей резолюции Совета Безопасности ООН. Это направление украинской внешней политики заметно активизировалось в период президентства Виктора Ющенко, когда Тбилиси рассматривался Украиной не только как важный партнер, но и идеологический союзник в борьбе за минимизацию российского влияния на просторах бывшего СССР. В 2008 году Украину потряс «оружейный скандал», вызванный обсуждением обоснованности и законности поставок украинских вооружений в Грузию. С приходом к власти Виктора Януковича конфронтационный тон в отношениях с Москвой был вытеснен прагматическими резонами. Однако в том, что касается территориальной целостности Грузии, новая администрация не изменила в своих подходах ничего. Так, 4 июня 2010 года Виктор Янукович, отмечая 100 дней с момента начала своей президентской легислатуры, заявил о том, что не собирается признавать независимость Абхазии и Южной Осетии: «Есть международные нормы. Согласно международным законам и нормам любые нарушения целостности того или иного государства запрещены. Мы не имеем права приветствовать эти процессы в мире, там, где идет нарушение целостности того или иного государства, и тем более признавать». Эта же позиция неоднократно подтверждалась впоследствии представителями МИД Украины различного ранга.
Важным партнером Украины в постсоветский период стал и Азербайджан. По словам известного киевского эксперта Бориса Парахонского, «Украина выступает за сохранение территориальной целостности Азербайджана, и поэтому ее позиция в вопросе Нагорного Карабаха противоречит позиции Армении и РФ». Кроме этого, Киев и Баку еще в 1990-е гг. обозначили взаимный интерес по широкому спектру вопросов экономического сотрудничества (от транспортировки нефти через Украину до приобретения нефтегазового оборудования и военной техники, производимых в этой стране). Несмотря на смену президентов Украины, такой приоритет, как энергетическая политика, в повестке дня Киева и Баку остается. Другим, не менее важным приоритетом является военное сотрудничество. В ноябре нынешнего года по итогам встреч министров обороны двух стран Сафара Абиева и Дмитрия Саламатина был подписан план военного сотрудничества. Весьма характерно, что в ходе переговоров азербайджанский министр снова заявил о возможности «силового» разрешения нагорно-карабахского конфликта. При этом Виктор Янукович, в отличие от своих предшественников, предпринял некоторые попытки диверсификации кавказской политики. В 2011 году в Киев после десятилетнего перерыва прибыл президент Армении. Тогда украинский лидер заявил, что урегулирование конфликта в Карабахе является важным приоритетом для его страны. Заметим, речь шла о разрешении конфликта, а не об «освобождении от оккупации», на чем настаивал Виктор Ющенко.
В Дублине украинские дипломаты обозначили такие приоритеты своего председательства, как урегулирование этнополитических конфликтов, повышение качества контроля над обычными вооружениями в Европе, укрепление мер доверия и уровня безопасности в целом на всем пространстве ОБСЕ. Спору нет, все эти цели благие, и для Южного Кавказа они имеют первостепенный приоритет. Однако намного важнее понимание реальных возможностей для их воплощения на практике. С этим есть серьезные проблемы. В той же ирландской столице во время своего выступления на министериале госсекретарь США Хиллари Клинтон дала резкие оценки нынешнему положению дел на Украине. Недавние выборы в ней были названы «шагом назад в процессе демократизации». Незадолго до форума она же назвала Украину «главным разочарованием» последних лет. Не будет преувеличением сказать, что отношения Киева с Западом (не только с США, но и с ЕС) с момента скандала вокруг «дела Гонгадзе» (убийства журналиста, в подготовке которого подозревались первые лица государства) впервые упали на столь низкую отметку. При этом отношения с Москвой, хотя и стали намного более конструктивными, тоже далеки от идеала. Стороны нашли взаимопонимание по Черноморскому флоту, вопросу, который сильно отравлял двусторонние отношения до 2010 года. Но проблемы энергетической политики, а также потенциального участия Украины в Таможенном Союзе и евразийской интеграции пока что создают нервозность и напряженность между Киевом и Москвой. И украинские власти не могут не понимать, что военно-политическое сотрудничество с Азербайджаном также далеко не однозначно, в особенности в формате темы «обычные вооружения в Европе». Все эти сложности будут связывать Украину и блокировать ее устремления во время председательства в ОБСЕ.
В этой связи понятны попытки со стороны ОБСЕ создать некие подпорки для украинского председательства. И процесс «Хельсинки+40», нацеленный на «достойную встречу» сорокалетнего юбилея с момента подписания Заключительного акта 1975 года, во многом рассчитан на это, поскольку он предполагает координацию трех будущих председателей ОБСЕ (Украины, Швейцарии и Сербии). Председательство Швейцарии в 2014 году открывает определенные возможности для наращивания миротворческой активности. Эта страна принимала деятельное участие во многих процессах в Кавказском регионе. Именно Швейцария осуществляла посредничество при организации армяно-турецкого диалога. Напомню, что протоколы между Анкарой и Ереваном были подписаны в октябре 2009 года в Цюрихе. И пока что этот документ стал высшей точкой в нормализации двусторонних отношений. В условиях отсутствия дипломатических отношений между Грузией и Россией общение между ними осуществляется через соответствующие секции при швейцарских посольствах. И именно Швейцария осуществляла посредничество в российско-грузинских переговорах по вступлению РФ в ВТО. Заметим, что, в отличие от многих других переговорных форматов, этот оказался успешным, позволив и Грузии сохранить лицо, и России не поступиться принципами (речь идет в первую очередь об Абхазии и Южной Осетии), получив в итоге членство во Всемирной торговой организации. Следует также отметить, что консультации по грузино-абхазскому и грузино-осетинскому конфликту проходят в Женеве, а комиссию по расследованию обстоятельств «пятидневной войны» 2008 года возглавляла Хайди Тальявини – опытный швейцарский дипломат. В этом контексте позиции Сербии, ее ресурсы выглядят самыми слабыми и уязвимыми, поскольку эта страна сама вовлечена в не разрешенный до конца конфликт в Косово. Однако самоопределение бывшего сербского автономного края стало «модельным» для постсоветских де-факто государств. К нему апеллируют и Абхазия, и Южная Осетия, и Нагорный Карабах, и Приднестровье. Не исключено, что страны ЕС будут пытаться продвигать «опыт позитивного взаимодействия» между Белградом и Приштиной в качестве паттерна для постсоветских конфликтов.
Однако, какие бы попытки ни выстраивались в рамках ОБСЕ, очевидно, сколь бы искушенным ни был председатель Организации, она сама нуждается в качественной «перестройке». Конечно, приятно готовиться к юбилею Совещания, которое подвело черту под Второй мировой войной. Однако пока еще никакое совещание не подвело итоги «холодной войны» и не констатировало кардинальное изменение мира после 1975 года. Даже попытки в этом направлении не предпринимались, если не считать уже основательно забытую (в первую очередь самим инициатором) идею Дмитрия Медведева о новом договоре по европейской безопасности. По справедливому замечанию болгарского эксперта Ивана Крастева, «Европа любит думать о себе как о стабильном континенте, но в действительности здесь за два десятилетия… было создано и разрушено больше государств, чем в любом регионе мира в любое время. Даже больше, чем в Африке в период деколонизации 1960-х гг. 15 новых государств появились на месте СССР, 7 на месте бывшей Югославии и 2 на месте Чехословакии. Вдобавок к этому 4 «непризнанные республики» и еще другие, кто хотел бы пойти по их пути». К этому можно прибавить рост сепаратистских настроений даже в «старой Европе». Но можно ли говорить о том, что ОБСЕ критически оценила все эти изменения? К сожалению, ни словарь, ни инструментарий Организации по сравнению с предыдущим периодом принципиально не обновился. Риторический вопрос: можно ли в такой ситуации рассчитывать на серьезные изменения в процессе урегулирования конфликтов, укрепления мер доверия или обеспечения «неделимой безопасности»? Как бы то ни было, а процесс «Хельсинки+40» запущен, и Украина будет пионером в его практическом воплощении.
Сергей Маркедонов, приглашенный научный сотрудник Центра стратегических и международных исследований, США, обозреватель газеты «Ноев Ковчег»
Поставьте оценку статье:
Всего проголосовало 14 человек
Оставьте свои комментарии